Türk Çevre Hukukunda Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED)
Orhan Yavuz Mavioglu & Bora Eruçman
ADMD Avukatlık Bürosu / Istanbul, 2021
I. GİRİŞ
Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED), modern yaşamın, kirletilmiş ve tahrip edilmiş bir çevreyi temizleyip onarmak ve yeniden dengeli bir hale getirmek için harcanacak kaynakların, kalkınma için yapılan yatırımların olumsuz etkilerinin en baştan önlemesine kıyasen daha verimsiz olduğu fikri üzerine gelişmiş bir prensiptir.
Bu kapsamda ÇED, değişik ve çok sayıdaki aşamayı kapsayan, bunların gerçekleştirilmesine ilişkin farklı zaman dilimlerine yayılmış olan, çevresel etkiler konusunda geleceğe yönelik riskli olasılıkların ve bunlara ait önlemlerin belirlenmesini ve sonuçta çevresel etkilerin kabul edilebilir bir seviyeye indirgenmesini hedefleyen ve bazı etkilerin kabul edilebilir düzeyde giderilemeyeceğinin gösterilerek çevresel açıdan elverişsiz yatırımların önlenmesini esas alan bir süreç olarak da nitelendirilebilir.
II. TARİHÇE
ÇED’in hukuki metinlerde yer almasının ilk örneği 1970 yılında Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) 1 Ocak 1970 tarihinde National Environmental Policy Act’in (NEPA – Ulusal Çevre Politikası Kanunu) yürürlüğe girmesiyle görülmüştür. NEPA’ya kadar ABD’de çevreye ilişkin koruma tedbirleri esasen federe devletlere bırakılarak konuya ilişkin federal düzeyde bir düzenleme bulunmamaktaydı.
1960’lı yıllarda ABD’de çevrenin önemi ve beşerî faaliyetlerin çevreye verdiği zarara dikkat çekmek isteyen çeşitli baskı grupları, başka bir deyişle ‘yeşil’ muhalefetin, yürüttüğü lobicilik faaliyetleri sonucunda gerek halk gerekse siyasetçilerin nezdinde çevrenin korunmasına yönelik bir farkındalık yaratmıştır (Saygılı, 2007). Bu faaliyetlerin neticesinde ABD’deki hukuk düzeni de değişime ayak uydurarak ÇED’i NEPA aracılığıyla federal idare hukukuna dahil etmiştir. NEPA aracılığıyla yatırımların çevreye olumsuz etkilerini inceleyen federal idarelerden bir ÇED raporu alınması şart koşulmuştur.
ÇED’in Türkiye’ye girişi 9 Ağustos 1983’te yürürlüğe giren 2872 sayılı Çevre Kanunu (Çevre Kanunu) ile olmuştur. Çevre Kanunu’nun 10. maddesi uyarınca gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetlerin çevre sorunlarına yol açması ihtimali bulunan faaliyet sahibi kurum, kuruluş ve işletmeler ÇED raporu hazırlamak ile yükümlü kılınmıştır.
1983 yılında çıkan Çevre Kanunu’nun ÇED’i uygulamaya aktarmak amacıyla hazırlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’nin (“EIA Regulation”) mevzuatımıza girişi ise, 10 yıllık bir gecikme ile ancak 7 Şubat 1993 tarihinde olabilmiştir. Bu ilk 10 yıllık süreçte ÇED’e ilişkin kanuni bir dayanak mevcut olmakla birlikte, uygulamada ÇED süreci askıda kalmıştır. 1993 tarihli ÇED Yönetmeliği; 1997, 2002, 2003, 2013 ve 2014 yıllarında olmak üzere 7 kez yeniden yayımlanmak suretiyle değiştirilmiştir. Günümüzde yürürlükte olan Yönetmelik ise 25.11.2014 tarihlidir. Bu yönetmelikte de 2016, 2017, 2018 ve 2019 yıllarında toplam 6 sefer daha değişiklik yapılmıştır.
III. ÇED’İN HUKUKİ DAYANAKLARI
i. 1982 Anayasası
ÇED’in temeli çevre hakkına dayanır. Çevre hakkının konusu, yeryüzünün tüm canlı organizmalarının yaşamlarını sürdürdüğü ve kısa veya uzun dönemde etkileşim içerisinde bulunduğu biyosferdir.
Niteliği itibariyle üçüncü kuşak bir dayanışma hakkı olarak karşımıza çıkan çevre hakkı, Anayasa’nın “Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması” başlıklı 56. maddesinde: “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” şeklinde düzenlenmiştir. Madde metninden de anlaşılacağı üzere Anayasa, çevre hakkı konusunda devlet ve vatandaşlara çevrenin korunması konusunda ödevler yüklemiştir. Anayasa, çevre hakkı konusunda devlet ve vatandaşlara çevrenin korunması konusunda ödevler yüklemiştir. Bu düzenlemeyle Devlet, kirliliği önlemekle yükümlüdür ve bu yükümlülük hem kanunlara uygun davranmak yönünde pasif bir yükümlülük hem de çevrenin korunması için gerekli önlemleri almak konusunda aktif bir yükümlülüktür (Saygılı, 2007).
ii. 2872 sayılı Çevre Kanunu
Çevre Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 2. maddesine göre ÇED; gerçekleştirilmesi plânlanan projelerin çevreye olabilecek olumlu ve olumsuz etkilerinin belirlenmesinde, olumsuz yöndeki etkilerin önlenmesi ya da çevreye zarar vermeyecek ölçüde en aza indirilmesi için alınacak önlemlerin, seçilen yer ile teknoloji alternatiflerinin belirlenerek değerlendirilmesinde ve projelerin uygulanmasının izlenmesi ve kontrolünde sürdürülecek çalışmalardır.
Çevre Kanunu’nun “Çevresel etki değerlendirilmesi” başlıklı 10. maddesiyle ÇED’in kanuni dayanağı oluşturulmuştur: “Gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler. Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez. Çevresel Etki Değerlendirmesine tâbi projeler ve Stratejik Çevresel Değerlendirmeye tâbi plân ve programlar ve konuya ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmeliklerle belirlenir. Dolayısıyla çevre sorunlarına yol açabilecek çeşitli faaliyetler Yönetmelik’te ÇED sürecine tabi tutulduğu takdirde, ÇED süreci tamamlanmadan işbu faaliyetlere başlanamayacaktır. Yönetmelik’te yer alan faaliyetler açısından “ÇED Olumlu” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararı alınmasının faaliyete başlamak açısından bir ön şart olarak düzenlendiği görülmektedir.
Yasa, ÇED süreci tamamlanmaksızın inşaata başlayan veya faaliyete geçen projeler açısından birtakım tedbirler ile cezalar öngörmektedir. Çevre Kanunu’nun 15 ve ÇED Yönetmeliği’nin 19. maddesi gereğince ÇED incelemesi yapılmadan başlanan faaliyetler Bakanlıkça, proje tanıtım dosyası hazırlanmaksızın başlanan faaliyetler ise mahallin en büyük mülki amiri tarafından durdurulacaktır. Bu hususa ek olarak Çevre Kanunu’nun 20. maddesi gereğince bu faaliyetlerde bulunanlara idari para cezası uygulanacak ve faaliyet sahibi proje alanını eski hale getirmekle yükümlü tutulacaktır.
iii. ÇED Yönetmeliği
Yürürlükteki ÇED Yönetmeliği’nin amacı, ÇED sürecinde uyulacak idari ve teknik usul ve esasları düzenlemektir. Yönetmelik uyarınca ÇED süreci üç aşamaya bölünmüştür. Bunlar: eleme (screening), kapsamlaştırma (scoping) ve izleme (monitoring) süreçleridir (Serter, 2006).
ÇED sürecinde “Eleme” (Screening), ÇED Raporu hazırlanması gereken projeler ile bu sürece gerek duyulmayan projelerin ayrıştırılması için yapılan bir işlemdir. Bu elemede amaç, proje içerisindeki faaliyet veya faaliyetlerin çevresel etkilerinin büyüklüğüne ve çevre için önem arz edip etmemesine göre projenin ÇED sürecine dahil edilip edilmeyeceğine karar verilmesidir. Bu sayede hem yatırımcının hem de ÇED sürecindeki sorumlu kurum, kuruluş ve kişilerin gereksiz yere zaman, emek ve para harcamaları engellenmek istenmektedir.
Kapsamlaștırma (Scoping) aşaması ise hazırlanacak olan ÇED raporunun kapsamını belirleme sürecidir. Farklı sektör ve alanlardaki faaliyetlerle ilgili projeler için hazırlanacak ÇED raporunun içeriği ve bu faaliyetlere göre işletilecek ÇED süreçleri farklılık gösterecektir.
İzleme (Monitoring) aşaması ÇED süreci içerisindeki en son basamaktır. ÇED Raporu, bilimsel bir belge olmasının yanında içerisinde belirli taahhütleri de barındırır. İzleme sürecinde, ÇED Raporu içerisinde yer alan bu taahhütlerin yerine getirilip getirilmediği test edilir..
IV. ÇED SÜRECİ
Öncelikle bir faaliyetin eleme sürecine alınarak ÇED’e tabi olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir. Yönetmeliğin “Çevresel etki değerlendirmesine tabi projeler” başlıklı 7. maddesi uyarınca; Ek-1 Listesinde yer alan projelere, “ÇED Gereklidir” kararı verilen projelere ve kapsam dışı olarak değerlendirilen projeler açısından da mevcut kapasite ve kapasite artışları toplamıyla birlikte Ek-1’deki kapasite eşiklere eşit veya eşikleri aşan kapasite artırımı ve/veya genişletilmesinin planlanması hallerinde, ÇED Raporu hazırlanması zorunludur.
Faaliyetin ÇED’e tabi olması durumunda, Yönetmelik’in “Çevresel etki değerlendirmesi sürecinin başlatılması ve komisyonun kuruluşu” başlıklı 8. maddesine göre ÇED sürecine devam edilecektir. ÇED’e tâbi olacak proje sahipleri, “Çevresel Etki Değerlendirmesi Yeterlik Belgesi Tebliği” kapsamında Bakanlıkça yetkili kılınmış kurum/kuruluşları aracılığıyla Ek-3’te yer alan ÇED Genel Formatını esas alan ÇED Başvuru Dosyasını hazırlatır ve bu belgeler Çevre ve Şehircilik Bakanlığına sunulur. Bunun üzerine Bakanlık, başvuru dosyasında bilgi ve belgelerin ÇED Genel Formatına uygunluğunu inceler. Bakanlıkça bir uygunsuzluk tespit edildiği takdirde ÇED Başvuru Dosyası tamamlanmak üzere iade edilir.
ÇED Başvuru dosyasının ÇED Genel Formatına uygun olduğuna karar verilmesi halinde; Bakanlık tarafından başvuru dosyasındaki bilgiler dikkate alınarak, ilgili kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, Bakanlık yetkilileri, proje sahibi ve Bakanlıkça yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlardan oluşan bir Komisyon kurulur. Bu komisyonun görevi ilerleyen safhalarda proje için verilecek Özel ÇED Formatının kapsamını belirlemek ve hazırlanan ÇED Raporunu inceleyip değerlendirmektir. Yine bu aşamada, ÇED başvuru dosyasının halkın görüşüne açıldığı Bakanlık ve Valilik tarafından duyurularak ÇED’in katılımcı doğasına esas teşkil eden sürecin ilk adımı atılmış olacaktır. Anılan duyuruda; proje ile ilgili olarak başvurunun yapıldığını, ÇED sürecinin başladığını ve ÇED süreci tamamlanana kadar projeye ilişkin görüş ve önerilerin Valiliğe veya Bakanlığa verilebileceği belirtilir.
Yönetmelikte “Halkın katılımı toplantısı” başlıklı 9. maddeye göre; gerçekleştirilmesi planlanan projeden etkilenen veya etkilenmesi olası olan ilgili halkın görüş ve önerilerini almak üzere yapılacak olan toplantı Bakanlık tarafından belirlenen yer ve tarihte düzenlenir. Belirtilmelidir ki toplantı tarihi dışında da Valilik tarafından halkın görüş ve önerilerini bildirebileceği süreç için bir zamanlama takvimi duyurularak toplantı sonrasında halkın görüş ve önerilerinin pekişmesi ve daha sağlıklı bir biçimde iletilebilmesi imkânı da mevcuttur.
Halkın katılımı toplantısının ardından Komisyon üyesi kurum/kuruluşların görüş ve önerileri ile halktan gelen görüş ve öneriler doğrultusunda Bakanlıkça ÇED Raporu Özel Formatı hazırlanarak kapsamlaştırma süreci başlatılır. ÇED Özel Formatı; ÇED Raporunun hazırlanmasında esas alınmak üzere, Komisyonca belirtilen projenin önemli çevresel boyutları ve halkın katılımı toplantısındaki görüş ve öneriler göz önüne alınarak ele alınması gereken konuları tanımlayan bir formattır. Bakanlıkça özel formatın verilmesiyle yeterlik verilmiş kurum/kuruluşlar on iki (12) ay içerisinde ÇED Raporunu Bakanlığa sunmakla yükümlü hale gelir.
ÇED Raporu hazırlandıktan sonra Bakanlığa inceleme için sunulur. Bu incelemede Bakanlık, ÇED Raporunun Özel Formatına uygunluğu ve belirlenen çalışma grubunda yer alması gereken meslek uzmanlarınca hazırlanıp hazırlanmadığına bakarak karar verir. Raporun bu incelemelerden geçmesi halinde bir inceleme ve değerlendirme toplantısı yapmak amacıyla toplantının tarihi ve yerini belirten bir yazı ile Komisyon üyelerine gönderilir. Bu aşamada yine halkın görüşünü almak üzere rapor kamuoyuyla paylaşılır. Valiliğe bildirilen görüşler Bakanlığa iletilir ve ÇED raporuna yansıtılır.
Eksiklik saptanmayan veya eksiklikleri giderilen ÇED raporu komisyon tarafından inceleme ve değerlendirme toplantısında değerlendirilir. Bu aşamada raporun ve eklerinin yeterli ve uygun olup olmadığı; proje ayrıntılarının yeterli düzeyde veri, bilgi ve belgeye dayandırılıp dayandırılmadığı; çevreye olası etkilerin kapsamlı bir şekilde değerlendirilip değerlendirilmediği; olası olumsuz çevresel etkiler için gerekli önlemlerin alınıp alınmadığı; halkın katılımı toplantısında görüş veya önerilerin dikkate alınıp alınmadığı incelenir ve değerlendirilir.
Komisyon tarafından nihai şekli verilen rapor, yetkili kurum veya kuruluş tarafından Bakanlığa sunulur. Bakanlık tarafından eksiklik saptanması durumunda bu eksikliklerin giderilmesi için yetkili kurum veya kuruluşa rapor iade edilir. Nihai ÇED raporu bir kez daha halkın görüş ve önerilerini almak üzere Bakanlık veya Valilik tarafından on (10) gün süreyle görüşe açılır. Halkın görüşlerini de dikkate alarak Bakanlık veya Valilik söz konusu projeye ilişkin ÇED Olumlu veya ÇED Olumsuz kararı verir.
Hakkında ÇED Olumsuz kararı verilen projeler, çevre üzerindeki olası olumsuz etkileri nedeniyle gerçekleştirilmesinde çevre açısından sakınca görülen projelerdir. Bu projelerin konu olduğu yatırımlar gerçekleştirilemez. ÇED Olumlu kararı verilen projeler için ise, yedi (7) yıl içerisinde yatırıma başlanması gerekmektedir. Başlanmadığı takdirde bu projeler için ÇED süreci yeniden başlatılmaktadır.
Ek-2 listesinde yer alan veya kapsam dışı olarak değerlendirilen projeler açısından; mevcut kapasite ve kapasite artışları toplamıyla birlikte Ek-2’deki kapasite eşiklere eşit veya eşikleri aşan kapasite artırımı ve/veya genişletilmesinin planlanan projeler, Yönetmeliğin 15. maddesi gereğince seçme eleme kriterlerine tabi tutularak “ÇED Gereklidir” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararı almak zorundadırlar. Bu tür projeler için, yetkili kurum veya kuruluşlar tarafından proje tanıtım dosyası hazırlanır. Bakanlık kendisine sunulan tanıtım dosyasını Yönetmeliğin Ek-4’te yer alan kıstaslar çerçevesinde değerlendirir. Bakanlık proje hakkında “ÇED Gereklidir” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararını verir.
“ÇED Gereklidir” kararı verilen projeler açısından yukarıda açıklanmış olan ÇED süreci takip edilerek yatırıma başlamak için zorunlu olan “ÇED Olumlu Raporu” alınması gerekmektedir. “ÇED Gerekli Değildir” kararı alan projeler açısındansa 5 (beş) yıl içerisinde yatırıma başlanılması gerekmektedir; aksi halde bu kararlar da geçersiz sayılacaktır.
“ÇED Olumlu” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararı verilen projeler için Bakanlık tarafından izleme süreci başlayacaktır. ÇED Raporlarının taahhütte benzer karakteri ortaya çıkmaktadır. Zira ÇED Raporu alan faaliyet sahibi bir bakıma faaliyetinin çevresel etkilerine ilişkin alacağı önlemleri taahhüt etmektedir. Yönetmeliğin 19. maddesi uyarınca “ÇED Olumlu” kararı ya da “ÇED Gerekli Değildir” kararı alan projelerde; proje sahibi tarafından nihai ÇED Raporu veya Proje Tanıtım Dosyasında taahhüt edilen hususlara uyulmadığının tespiti halinde söz konusu taahhütlere uyulması için projeyle ilgili Bakanlıkça veya Valilikçe bir (1) defaya mahsus olmak üzere ve bir (1) yılı aşmamak üzere süre verilebilecektir. Bu süre sonunda taahhüt edilen hususlara uyulmaz ise yatırım durdurulacak ve yükümlülükler yerine getirilmedikçe durdurma kararı kaldırılmayacaktır. Ayrıca Çevre Kanunu’nun 20. maddesi uyarınca her bir ihlal başına proje sahiplerine idari para cezası verilecektir.
V. ÇED HAKKINDA DANIŞTAY ve AYM KARARLARI
Uygulamada “ÇED Olumlu” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararlarına karşı iptal açılan davalarda karşılaşılan en büyük sorunlardan birisi davacı gerçek veya tüzel kişinin bu davayı açma ehliyetine sahip olup olmamasının belirlenmesidir. Danıştay, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olması ve idarenin işleyişinin bu sebeple olumsuz etkilenmesi nedeniyle dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi aramaktadır. Bu menfaat ilişkisinin kişisel, meşru ve güncel olması gerekmekte olup Danıştay 6. Dairesi’nin 2019/12197 E. ve 2019/7697 K. sayılı kararında bu husus şu şekilde ifade edilmiştir: “… iptal davasına konu olan işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinden söz edilebilmesi için, davacıyı etkilemesi, yani davacının kişisel menfaatini ihlal etmesi, işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişkinin bulunması gerekmektedir. Aksi halde, kişilerin kendisine etkisi bulunmayan, menfaatlerini ihlal etmeyen idari işlemler hakkında da iptal davası açma hakkı doğar ve bu durum idarenin işleyişini olumsuz etkiler. İdari işlemlerin hukuka uygunluğunun yargı yoluyla denetimini amaçlayan iptal davasının görüşülebilmesi için ön koşullardan olan "dava açma ehliyeti" iptal davasına konu kararın niteliğine göre idari yargı yerince değerlendirilmektedir.”
Bu kapsamda gerçek kişilerin söz konusu olduğu iptal davalarında, davacıların menfaatlerinin ne ölçüde etkilendiğinin saptanması açısından Danıştay’ın yerleşik uygulaması; davacıların projenin yapımının planlandığı yörede ikamet etmeyen ya da taşınmazı bulunmayan kişilerin dava açma ehliyetini bulunmadığı yönündedir. Nitekim bahsi geçen kararda bu husus şu şekilde vurgulanmıştır: “Diğer taraftan; Çevresel Etki Değerlendirmesi kararlarının iptali istemiyle açılan davalarda, dava açanların menfaatlerinin ne ölçüde etkilendiğinin saptanması zorunlu olup, projelerin yapımının planlandığı yörede ikamet etmeyen ya da taşınmazları bulunmayanların anılan işlemler ile menfaat ilişkisinin varlığının kabulü ise bu tür idari işlemler nedeniyle ilgililerin sürekli olarak dava açma baskısı ile karşı karşıya kalmaları sonucunu doğuracağı, bu durumun da hukuk devletinin en önemli unsurlarından olan hukuki öngörülebilirlik ve idari istikrar ilkesi ile bağdaşmayacağı açıktır.”
Bu durumda davacıların ilgili bölgede ikamet ettiği veya taşınmaza sahip olup olmadığı Ulusal Yargı Ağı Portalı (UYAP) kayıtlarından incelenerek ve dava ehliyetlerinin varlığı veya yokluğu bunun sonucuna göre belirlenmektedir. Davacıların UYAP Kayıtlarında ilgili bölgede ikamet ettiği veya taşınmaza sahip olduğu takdirde dava ehliyetlerinin varlığı kabul edilecek aksi takdirde reddedilecektir.
Ancak bu yerleşik uygulama son dönemde çıkan bir karar ile değişebilir. Konuya ilişkin başka bir uyuşmazlıkta davacıların maliki olduğu taşınmazların yakınında bulunan Rüzgar Enerji Santrali hakkında “ÇED Gerekli Değildir” kararının iptali talepli bir dava açılmıştır. İdare Mahkemesi ve Danıştay; davacıların sahibi olduğu taşınmazların proje alanında yer almadığı için dava açma ehliyetinin bulunmadığı gerekçesiyle davayı reddetmiştir. Bu karar üzerine Anayasa Mahkemesi’ne (AYM) yapılan bireysel başvuruda AYM, 31125 sayı ve 12.05.2020 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan kararıyla, derece mahkemesi ve Danıştay’ın başvurucuların iptal başvurusuyla ilgili menfaat değerlendirmesine ve buna dair usul kurallarını uygulamasına yönelik yorumunun mahkemeye erişim hakkına yönelik ölçüsüz bir müdahale olarak bulmuş ve Anayasa’nın 36 maddesiyle güvence altına alınan adil yargılanma hakkı kapsamındaki mahkemeye erişim hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir. Bahsi geçen kararda bu husus şu şekilde ifade edilmiştir: “Derece mahkemelerinin kararları, davacıların mülklerinin proje sahasına yakın olması veya kullanım amacı gibi öznel koşulları dikkate almaksızın proje sahasında mülkü olmayanların projeye karşı hiçbir durumda dava açamayacakları yönünde kategorik bir yaklaşım içermektedir. Bu yaklaşım, projeden etkilenme potansiyeli bulunan kişilerin de dava açmalarını imkânsız hâle getirdiğinden başvurucuların mahkemeye erişim hakkına yapılan müdahale orantısızdır.”
Yine Danıştay’ın yerleşik uygulamasının aksine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun (İDDK) 2015/3251 E. ve 2015/3205 K. sayılı kararında Akkuyu Nükleer Santrali’ne verilen “ÇED Olumlu” raporunun iptali istemiyle açılan davada İDDK; davacının bölgede ikamet etmemesi veya taşınmazının bulunmamasına karşın projenin konusunun nükleer güç santrali olması durumunda ülkede yaşayan her vatandaşın dava ehliyetinin bulunduğuna hükmetmiştir. Anılan kararda bu husus şu şekilde ifade edilmiştir: “Nükleer Güç Santrallerinin çevreye olan etkisinin sadece projenin yapılacağı bölgeyle sınırlı olmayıp, başka nitelikteki projelere göre daha geniş bir alanı kapsaması nedeniyle, nükleer santrallere özgü olmak üzere, ülkede yaşayan bir vatandaş olarak herkesin, davaya konu işlemle menfaat ilgisinin bulunduğunun kabulü gerekmektedir.”
Uygulamada “ÇED Olumlu” kararlarına karşı sıklıkla dava açan derneklerin dava açma ehliyetleri açısındansa Danıştay; derneklerin, doğrudan dernek tüzel kişiliğinin hak ve çıkarlarını ilgilendiren konularda iptal davası açabileceklerinin açık olduğu yönünde karar vermiştir. Nitekim Danıştay 14. Dairesi’nin 2012/9094 E. ve 2013/7096 K. sayılı kararında bu husus: “Bu durumda, Akkuyu Nükleer Güç Santrali Projesi'nin çevresel etki değerlendirmesi sürecine ilişkin işlemin, davacı derneğin tüzüğünde belirttiği faaliyet alanı ve amaçlarını doğrudan etkileyen nitelikte bir işlem olması nedeniyle dava konusu işlem ile güncel ve meşru bir menfaat bağı olan davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu anlaşıldığından, davanın ehliyet yönünden reddi yolundaki temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.” şeklinde ifade edilmiştir.
Benzer bir değişim konuya ilişkin dava açan başka taraflar açısından da yaşanmaktadır. Geçtiğimiz yıllardaki kararlarında Danıştay; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının dava ehliyetinin, kuruluş kanunlarında yer alan ve görev alanlarıyla sınırlı olduğuna karar vermiştir. Bir baro tarafından açılan bir davada Danıştay 14. Dairesi’nin 2011/13742 E. ve 2011/796 K. sayılı kararında bu hususu şöyle ifade etmiştir: “Baronun avukatlık mesleğini ilgilendirmeyen ve avukatların ortak menfaatlerini koruma amacı dışında kalan işlemleri dava konusu etmesi durumunda, bu davaların sübjektif ehliyet koşulunun bulunmaması nedeniyle reddedileceği tabiidir.”Ancak konuya ilişkin bir başka davada 2008 ÇED Yönetmeliği’nin Geçici 3. Maddesi’nin ÇED sürecinden muafiyet tanıdığı gerekçesiyle, Danıştay İDDK tarafından yürütmesinin durdurulması ve Danıştay 6. Dairesi tarafından kısmen iptal edilmesine karar verilmesine rağmen Yönetmelikte yapılan değişiklikle, yargı kararı dikkate alınmaksızın, muafiyet hükmü 2015’e kadar uzatılmış ve anılan yönetmelik hükmü İzmir Barosu Başkanlığı’nca iptali talebiyle dava edilmiştir. Muafiyeti düzenleyen hükmün iptali talebiyle açılan davada Danıştay 14. Dairesi; baroların kuruluş amaçlarının çevre ile ilişkili olmamasından ötürü dava konusu işlemlerin baroların meşru, kişisel ve güncel bir menfaatini etkilemediğine ve davanın ehliyet yönünden reddine karar vermiştir. Anılan kararın bozulduğu temyiz incelemesinde Danıştay İDDK 2011/2123 E. ve 2013/4686 K. sayılı kararında; anılan yönetmelik değişikliği ile hukuk devleti ve Anayasa’nın 138. maddesinde düzenlenen “yargı kararlarının yerine getirilmesi” ilkelerinin ihlal edildiğinden kuruluş amaçlarının arasında hukukun üstünlüğünü korumak ve savunmak olan baroların dava ehliyetlerinin bulunduğuna hükmetmiştir. İDDK kararında bu husus şu şekilde ifade edilmiştir: “Barolar, yargılama faaliyetinde bulunan avukatların bağlı olduğu meslek kuruluşu sıfatı ile mesleki çalışmalarının yanında hukukun üstünlüğünü korumak ve savunmakla da yükümlü olduklarından, İzmir Barosu Başkanlığının, yargı kararının uygulanmadığını öne sürerek dava konusu işlemlerin iptali istemiyle açaçağı davada menfaat ilgisinin olduğunun kabulü gerektiğinden, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin Daire kararında hukuki isabet görülmemiştir.”
Uygulamada karşılaşılan bir diğer sorun ise, alındığı dönemde yürürlükte olan Yönetmeliğe göre alınan bir raporun değişen Yönetmelik hükümlerine uygun olmadığı gerekçesiyle açılan iptal davalarında, yatırımcının geleceğe dönük bir kazanılmış hakkının bulunup bulunmamasına ilişkindir. Nitekim Danıştay 14. Dairesi 2014/390 E. ve 2015/7788 K. sayılı kararıyla yatırımcının lehine karar vermiş olup ve kararda bu husus şu şekilde ifade edilmiştir: “…dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibarıyla yargılamasının yapılmasının esas olması ve işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 16.13.2003 tarih ve 25318 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliğinde kurulu gücü 10 MW ve üzeri olan nehir tipi santrallerin Seçme, Eleme Kriterlerine tabi olması, bu değerin altında kurulacak olan nehir tipi hidroelektrik santrallerinin Seçme, Eleme Kriterlerine tabi olmaksızın ÇED Yönetmeliği kapsamı dışında tutulması, müdahil Şirket tarafından kurulmak istenen hidroelektrik santralinin kurulu gücünün ise 10 MW'kk gücün altında 2,06 MW gücünde olması, diğer taraftan işlem tarihinden sonra yapılan Yönetmelik değişikliklerinde de, yürürlük tarihinden önce ÇED Başvuru Dosyası/Proje Tanıtım Dosyası Valiliğe sunulmuş projelere, başvuru tarihinde yürürlükte olan Yönetmelik hükümlerinin uygulanacağı kuralına yer verilmiş olması ve davacı Şirketin de bu kapsamda kazanılmış hakkının bulunması karşısında, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmış olup, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.”
Konuya ilişkin olarak, yürürlükte olan ÇED Yönetmeliği’nin geçiş süreci öngören Geçici 1. Maddesi’nde yer alan “"Bu Yönetmeliğin lehte olan hükümleri ve/veya" ibaresinin iptali talebiyle açılan davada; Danıştay İDDK 2018/1068 E. ve 2018/3377 K. sayılı kararında, “Yönetmeliğin lehe olan hükümlerinin uygulanmasını sağlayan düzenlemenin, çevre mevzuatına veya çevrenin korunması ilkelerine aykırılık oluşturacağının bir ön kabul olarak değerlendirilemeyeceği ile ilgililerin başvuru tarihinde lehlerine olabilecek düzenlemenin daha sonraki düzenleme ile kaldırılması halinde müktesep haklarının korunmasına yönelik olduğu şeklinde anlaşılması gerektiğinden, hukuki belirlilik ilkesi ihlal edilmediği,” şeklinde karar vererek önceki yönetmelik döneminde yapılan başvurular açısından başvuru sahibinin müktesep hakkının olduğuna hükmetmiş ve davacıların iptal talebini reddetmiştir.
VI. TÜRKİYE’DE ÇED UYGULAMALARI HAKKINDA DEĞERLENDİRME
Ülkemizde 1993 tarihinde yürürlüğe giren ÇED Yönetmeliği ile birlikte, ÇED ile ilgili uygulamalar yaklaşık 20 yıldır sürdürülmektedir. Önemi herkes tarafından kabul edilen ÇED Yönetmeliği, bu süre içerisinde kamuoyunda en çok tartışılan, en çok uyuşmazlık konusu olan çevreye ilişkin düzenleme olarak da dikkat çekmektedir.
Her ne kadar pek çok sektörü, kamu kurum ve kuruluşunu ve kişiyi ilgilendiren ÇED sisteminde başarılı olunup olunmadığının tespitini yapmak çok güç olsa da ve kamuoyunda ÇED hakkında genel bilgi seviyesinin başkaca idari düzenlemeler ile karşılaştırıldığında daha yüksek olduğu gözlenebiliyor olsa da, çevrenin korunması yönünden arzu edilen sonuçlara ulaşıldığını söylemek de pek mümkün görünmemektedir. Zira Bakanlığın Yıllık ÇED Faaliyet Raporları incelendiğinde idare tarafından proje sahiplerine verilen ÇED kararlarının, ezici üstünlükle yatırımcıların lehlerine olduğu görülmektedir. Bu durum gelişmekte olan bir ülke için çok garip olmasa da çevreye yönelik hassasiyetin korunmasında ÇED’in ne kadar etkili olduğu meselesi ise halen tartışmalıdır.
Ancak çevre hukuku açısından oldukça olumlu olarak değerlendirilebilecek önemli bir husus, mevzuatın uygulanmasında Türk mahkemelerinin rolüdür. İdari yargı (İdare Mahkemeleri, Bölge İdare Mahkemeleri, Danıştay ve Anayasa Mahkemesi) mevzuatı olabildiğince amacına uygun yorumlamaya özen göstermekte, çevre konusundaki kamuoyu hassasiyetlerini dikkate almaya çalışmaktadırlar. Yine aynı bağlamda çevre konularında hassasiyeti olan dernek, vakıf ve meslek oda ve birliklerinin de yoğun ve etkin emekleri göz ardı edilmemelidir.
Çevresel Etki Değerlendirmesi meselesinin, yatırımcılar için yalnızca tamamlanması gereken bürokratik bir aşama ya da hukuki bir zorunluluk olarak değerlendiriliyor olması üzücüdür. Aynı şekilde her yeniliğin, her yatırım ya da beşer faaliyetin, doğayı ve çevreyi olumsuz etkileyeceği önyargısı da modern hayatın gerekliliklerine ve insan ve insan yapılarının da doğanın ve çevrenin bir parçası olduğu gerçeğine aykırıdır. Kanaatimizce, ÇED'in hem çevrenin insanların refahı için daha verimli ve daha etkin kullanımını sağlayabilecek teknik ve teknolojilerin geliştirilebilmesi, hem de gelecek nesillere yaşanmaya değer ve sağlıklı bir çevre bırakılması için, ortak ve etkin bir araç olarak kullanılabileceğinin anlaşılması önem arz etmektedir.